Rzeczpospolita - 17-12-2011

Paweł Reszka, Michał Majewski

Ludzie od wielkiej kasy

Departament budżetu jest od tego, żeby życie na krechę nie zamieniło się w szaleństwo. Czyli od tego, żeby przystrzyc tam, gdzie można

W ostatnią środę cały departament - siedemdziesiąt kilka osób - umówił się w pracy. Na którą? "Skoro świt". Zadania - jak co roku - były podzielone. Szykowano się do operacji "debata nad budżetem w Sejmie". Minister w ławach rządowych, urzędnicy z komórkami przy uszach na sejmowej galerii. Reszta pod telefonami, przy komputerach w resorcie. Wszyscy w stanie podwyższonej gotowości. Żeby Donald Tusk i Jacek Rostowski mogli odpowiedzieć na najbardziej podchwytliwe pytanie opozycji.

1

Ludzie z departamentu budżetu są specyficzni. Mają do czynienia z największymi pieniędzmi w kraju. Co roku przygotowują najważniejszą ustawę. Kontrolują konta ponad 3 tysięcy instytucji państwowych w NBP.

Elżbieta Suchocka-Roguska (była wiceminister finansów, współautorka 25 budżetów państwa): - Gdyby ten departament się zbuntował, mielibyśmy poważny kryzys państwowy.

Dlaczego? A dlatego, że ustawa budżetowa musi trafić do Sejmu do 30 września - tak mówi konstytucja. Tyle że rząd lubi w budżecie gmerać do samego końca. Potem departament musi nowe pomysły obrobić, zamknąć w tabelkach, podliczyć tak, żeby zgadzało się wszystko po stronie dochodów i wydatków. Czyli pod koniec września departament budżetu państwa w ogóle nie wychodzi z budynku Ministerstwa Finansów przy Świętokrzyskiej.

Suchocka-Roguska: - Pamiętam, że kiedyś, jeszcze 29 września rano, Rada Ministrów coś nam mieszała w budżecie. Dla nich to jedna czy dwie poprawki, a dla nas nowe tabelki, nowe obliczenia. Kończyliśmy naprawdę późno. Maszyny drukarskie, na których miał drukować się projekt, grzały się. W Kancelarii Premiera pod parą czekał pracownik, żeby na czas dostarczyć projekt ustawy, w Sejmie też ktoś z Kancelarii z pieczątką, która miała potwierdzić, że ustawa dotarła. Sam projekt budżetu jechał do Sejmu na sygnale, wieziony przez BOR. Siedziałam w pracy 42 godziny bez przerwy.

- Ale spała pani?

- Jak miałam spać? W pracy?

Halina Wasilewska-Trenkner (była minister i wiceminister finansów, dziesięć budżetów):

- Pracowałam ciągiem 36 godzin.

Piotr Dragańczuk (w departamencie od 1994, obecnie wicedyrektor): - Wiele rzeczy zostało zautomatyzowanych. Nie siedzimy już tak długo w pracy, jak panie Trenkner i Roguska.

- Ile pan siedział w pracy jako wiceszef?

- Od 8.30 do 14.30.

- Sześć godzin?

- No, nie. Do 14.30 dnia następnego.

- Czyli?

- Wychodzi na to, że 30.

Hanna Majszczyk, obecna wiceminister finansów, odpowiedzialna za budżet: - Czy zdarzało mi się pracować od 8 do 16? Nie pamiętam już takich czasów, ale wiedziałam, na co się piszę.

- Ale jest tu jakieś miejsce, gdzie może pani odpocząć?

- Jest, ale nie miałam czasu z niego skorzystać.

Minister Majszczyk urzęduje w gabinecie 2306 na drugim piętrze gmachu przy Świętokrzyskiej. Można powiedzieć, że to jeden z najważniejszych gabinetów w kraju. Stąd kolejne panie wiceminister finansów od lat zarządzają kasą przedsiębiorstwa pod nazwą Rzeczpospolita Polska. Gabinet, jakich dziesiątki w polskich urzędach. Jedna rzecz rzuca się w oczy. Na biurku, na stole, na szafkach. Wszędzie dokumenty. Góry papierów.

2

Praca nad budżetem odbywa się po sinusoidzie. Generalnie w departamencie nie ma urlopów w lipcu, sierpniu i wrześniu. Najmilej widziany przez szefów termin na wakacje? Październik, gdy projekt budżetu trafi do Sejmu.

Potem jest trochę luzu, gdy budżet zimą idzie do prezydenta. Ten ma siedem dni, żeby podpisać ustawę albo skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego. Departament czeka, co będzie. A że prezydenci zazwyczaj budżety podpisują, nikt się specjalnie nie przejmuje.

Potem jest gorzej, roboty przybywa. Co roku departament budżetu państwa przygotowuje kilka tomów. Po pierwsze, opasły tom budżetu państwa z załącznikami (w 2009 roku liczył 981 stron i ważył prawie 3,5 kilograma).

Dragańczuk: - Kiedyś normalnie numerowaliśmy strony, teraz każdy załącznik jest numerowany osobno.

- Dlaczego?

- Wyobraźcie sobie, co się dzieje, gdy na końcowym etapie prac wypadnie jakaś strona, na przykład 76.

Drugi, chudszy tom zawiera uzasadnienie  ustawy budżetowej. Najgrubsze jest sprawozdanie z wykonania budżetu: to zazwyczaj sześciotomowy dokument.

Prace ruszają pełną parą już w styczniu. Departament przygotowuje notę budżetową - zawarte są w niej zasady i tryb opracowania budżetu. Potem założenia do projektu budżetu - to kilkustronicowy dokument zawierający prognozy wzrostu PKB, inflacji, przeciętne wynagrodzenie, bezrobocie. Następnie wstępny projekt budżetu, który opiniuje Komisja Trójstronna i który trafia pod obrady Rady Ministrów.

3

Na czym polega cały trik? Żeby wydatki i dochody mniej więcej się zgadzały. Tyle że się nie zgadzają, bo państwo wydaje więcej, niż zarabia. Różnica to deficyt, a departament ma dbać o to, żeby deficyt był jak najmniejszy.

Dlatego resort finansów odtworzył u siebie całą strukturę Rady Ministrów. To znaczy w rządzie jest Ministerstwo Kultury, a w finansach są fachowcy od kultury. W rządzie jest Ministerstwo Rolnictwa, w finansach rolniczy eksperci. Ci od Rostowskiego nastawieni są na cięcia.

Pod koniec każdego dnia departament czyści konta wszystkim dysponentom pieniędzy budżetowych, od ministerstw po sądy

Gdy jakiś minister rozdziera szaty, że dostał zbyt mało, minister wzywa fachowca, który tłumaczy, że dostał w sam raz, a może nawet ciut więcej, niż potrzebuje.

Suchocka-Roguska: - Polega to na tym, że jako dyrektor Departamentu Budżetu Państwa albo wiceminister odpowiedzialny za budżet mogę znaleźć w resorcie specjalistę od rolnictwa albo od budowy dróg, żeby się go poradzić. On wie, z czego można ciąć.

Bezpośrednio w układaniu budżetu biorą udział dwa departamenty. Po pierwsze, Departament Budżetu Państwa, po drugie, Departament Finansowania Sfery Budżetowej. W sumie  140 - 150 osób. Inne departamenty dostarczają eksperckiego wsparcia - pod koniec września w operacji bierze udział kilkuset urzędników.

4

Niemal wszyscy są zgodni, że deficytu powinno nie być, bo nie godzi się żyć na kredyt. Tak jak w domu. Jeśli masz większe wydatki niż dochody, to wyjścia są dwa. Albo bierzesz dodatkowe pół etatu (czyli zwiększasz dochody), albo tniesz wydatki (nie jedziesz do Egiptu, tylko na Mazury, albo w ogóle nie jedziesz nigdzie). Ale państwo od lat żyje na krechę.

Departament Budżetu jest od tego, żeby życie na krechę nie zamieniło się w szaleństwo. Czyli od tego, żeby przystrzyc tam, gdzie można. I generalnie wszyscy są zgodni, że oszczędzać należy - o ile nie dotyczy to ich samych.

Suchocka-Roguska: - Pamiętacie burzę, jaka się rozpętała, gdy ministerstwo chciało zlikwidować dotację do barów mlecznych?

- I słusznie, popieramy bary mleczne.

Suchocka-Roguska: - Jasne, bo mogą tam zjeść biedni ludzie, emeryci. Pytam: ilu polskich emerytów jedzie na Nowy Świat, żeby zjeść obiad?

Wasilewska-Trenkner: - Dlaczego nie dopłacamy też do kebabów? Może emeryci mają ochotę zjeść kebab?

5

Jak się czują ci, którzy "zawodowo" tną koszty?

Wasilewska-Trenkner: - To praca wymagająca stalowych nerwów i odporności psychicznej. W Sejmie i Senacie zawiązują się ponadpartyjne koalicje regionalne, by przeforsować dotację budżetową do jakiejś inwestycji. Jedne regiony popierają inne w zamian za późniejsze poparcie. Wojewodowie ostrożnie dawkują obiektywne informacje, bo nie chcą wyjść na tych, przez których ich region nie dostał pieniędzy.

Suchocka-Roguska: - Politycy, ministrowie nie lubią rezygnować z wydatków. Dlatego wprowadziliśmy zasadę limitów. To znaczy np. resort musiał przygotować listę wydatków do wysokości przyznanych mu pieniędzy. Zazwyczaj załączali drugą listę, na której pisali, na co nie starcza.

Wasilewska-Trenkner: - Nie muszę mówić, że nie starczało na podstawowe potrzeby. Za to na liście wydatków był np. zakup nowych samochodów dla ministerstwa, bo ministerstwo musi się przecież poruszać.

Suchocka-Roguska: - Rozmowy bywały dramatyczne. Szefowa ZUS płakała mi kiedyś do słuchawki, że nie wypłaci emerytom z Zielonej Góry, bo nie ma pieniędzy. Ja też płakałam i mówiłam, że nie dam, bo nie mam. Rozwiązanie było proste: w Zielonej Górze ZUS nie miał nic na kontach, w Gdańsku i Poznaniu miał nadwyżki.

6

Naciskać można na dwa sposoby. Pierwszy na ostro.

- Szefowie bronili was przed atakami polityków, innych ministrów?

Wasilewska-Trenkner: - Do pewnego stopnia. Jeden z moich szefów powiedział wprost: "Nie po to cię mam, żeby się z nimi użerać".

Drugi sposób na miękko:

- Panie dysponowały miliardami złotych. Wojewodowie pewnie ustawiali się do was w kolejce: "Pani minister, niech pani do nas wpadnie, mamy świetny ośrodek wczasowy...".

Wasilewska-Trenkner: - Nie było czegoś takiego.

Suchocka-Roguska: - Może dlatego, że ja nigdy w życiu nie byłam na wczasach.

Wasilewska-Trenkner: - Ja tam zawsze jeździłam pod namiot, no, kilka razy do domku kempingowego. Zresztą oni nie lubili, jak pojawiałam się na ich terenie.

- Dlaczego?

Wasilewska-Trenkner: - Jak po drodze na wakacje była jakaś inwestycja centralna, to ja tam wpadałam, żeby zobaczyć, jak jest. Pamiętam, że jeden wojewoda zapewniał, że jeszcze kilkanaście milionów i skończy inwestycję. A ja mu mówię: "Sporo pieniędzy pan chce, żeby postawić fundamenty". Byłam tam i zastałam rozkopaną dziurę w ziemi.

7

Kiedy wszystko jest przystrzyżone jak trzeba, zaczyna się układanie liczb w tabelki. Dochody budżetu państwa to tylko prognoza. Nie da się ich precyzyjnie określić - bo nie da się określić, jaka będzie zima, jakie będą zbiory, jaki będzie kurs złotego, jaki będzie rating Polski, po ile uda się sprzedać obligacje skarbowe. Departament odpowiada za to, żeby w tych prognozach za bardzo nie przestrzelić - jak przestrzeli, trzeba uruchamiać rezerwy budżetowe albo przygotowywać nowelizację budżetu.

8

W krajowym budżecie obie kolumny cyfr: "winien" i "ma" -  jak w najprostszej księgowości -  muszą się zgadzać. Tyle że czasami się nie zgadzają:

- Bywają czeskie błędy, czyli przestawienie cyfr (zamiast 21 ktoś pisze 12) -  tłumaczy Trenkner. -  Ale raz zdarzyło się, że w jednej kolumnie zabrakło 144 tysięcy. Przyznacie, że to ciekawa liczba i na czeski błąd się nie nadaje.

Budżet był dopięty, tylko brakowało tej sumy - przepadła gdzieś w trakcie prac. 144 tysiące to suma banalna jak na skalę budżetu, jednak kolumny muszą się zgadzać. Pieniędzy szukał więc cały departament.

Trenkner: - Każdy miał obowiązek porównywać dwie kolumny i myśleć. Tymczasem zegar tykał, termin oddania ustawy do Sejmu nadchodził. Nagle ktoś odkrył, że komputer nie wydrukował w jednej kolumnie ostatniego wiersza. Tam były brakujące pieniądze.

Trenkner: - Widzicie więc, że nasza praca bywa ekscytująca.

Suchocka-Roguska: - To było u zarania komputeryzacji. Pamiętam, że kiedyś z Anną Kęczkowską (obecna dyrektor Departamentu Budżetu Państwa), wychodząc w piątek z pracy, kazałyśmy komputerowi wydrukować wszystkie papiery związane z budżetem. Kiedy wróciłyśmy w poniedziałek, on ciągle drukował. To zresztą i tak był postęp, bo wcześniej budżety przelewały na papier maszynistki.

9

Dziś większość budżetowych obliczeń wykonuje się na zwykłych komputerach, przy użyciu zwykłych programów, takich jak Excel.

Ale resort ma coś jeszcze. Trezor - to system informatyczny, dzięki któremu departament kontroluje to, w jaki sposób wszyscy, którzy dostają z budżetu pieniądze, je wydają. Wielkie serwery stoją w resortowych piwnicach.

Ale to nie koniec kontroli.

Wszyscy dysponenci pieniędzy budżetowych - ponad 3 tysiące podmiotów (od ministerstwa przez urząd wojewódzki po instytucje takie jak sądy) muszą mieć konta w NBP. Na koniec dnia departament czyści te konta.

- Zabieracie im całą kasę?

- Tak - mówi Piotr Dragańczuk, wicedyrektor departamentu.

- Tylko po co?

Przy tym pytaniu Dragańczuk się uśmiecha:

- Bo wkładamy te pieniądze na noc na lokatę i sobie pracują - mówi. Po drugie czyszczenie kont ma walor edukacyjny - jednostki budżetowe musiały nauczyć się planować wydatki. Sens w tym, że pieniądze z podatków spływają do budżetu przez cały rok, ale nierównomiernie. Bywa, że kasa jest pusta, wtedy państwo bierze pożyczkę, czyli emituje papiery skarbowe. Nie za darmo - bo musi za to płacić. Żeby unikać tego jak najdłużej ministerstwo woli mieć niewykorzystywane środki u siebie. Wtedy może wykorzystywać je bardziej racjonalnie.

- Gdyby dysponenci trzymali ją na nieoprocentowanych rachunkach bankowych, nie byłoby takich możliwości - tłumaczy Dragańczuk.

- I naprawdę czyścicie takiemu wojewodzie konto do dna?

- No dobrze, ostatnio zmiękliśmy. Zostawiamy po 5 tysięcy złotych na nieprzewidziane wydatki - opowiada wicedyrektor.

A gdyby ktoś w departamencie miał szatański plan przelania kilkuset milionów na osobiste konto i ucieczki na Karaiby? Musiałby mieć wspólnika, bo każda wypłata wymaga elektronicznych kart dwóch osób. No i musiałby zrobić to tak, żeby nie wzbudzić podejrzeń NBP, który ma ciągły wgląd do rachunków.

10

Po 30 września zaczynają się prace w Sejmie. Pierwsze czytanie to dyskusja na forum całego parlamentu. Potem projekt trafia do Komisji Finansów Publicznych.

Dragańczuk: - Posłowie zawsze coś zmieniają, ale pomysły mają najczęściej standardowe w celu sfinansowania określonych wydatków - twierdzą, że dochody z podatków, zwłaszcza z VAT, będą wyższe, albo chcą obciąć coś z dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bo tam jest najwięcej pieniędzy i każdemu się wydaje, że można uszczknąć.

Kiedy Sejm przyjmuje ustawę, w departamencie budżetowym jest święto.

- Może kiedyś cieszyliśmy się bardziej, dziś idziemy do domu, żeby się wyspać - opowiada Dragańczuk.

11

Wicedyrektor Piotr Dragańczuk na jednej ścianie swojego pokoju ma makatkę z orłem w koronie. Na przeciwległej reprinty starych komunistycznych plakatów ze szczytnymi hasłami:

"Dobrobyt wsi, dobrobyt miast",

"Gazeta i książka w rękach robotnika i chłopa",

"1 maja, naprzód do nowych zwycięstw".

Te plakaty widać zagrzewają go do pracy.

Wasilewska-Trenkner i Suchocka-Roguska są dziś doradcami prezesa NBP.

Siedzą we dwie, w jednym pokoju. Zwykły pokój na końcu długiego korytarza - jak księgowość w spółdzielni mieszkaniowej. Radiomagnetofon Thompson, na podłodze czajnik elektryczny, dwa biurka i dwa komputery. Może w księgowości na biurku nie leży "Financial Times". Za to na pewno księgowe ze spółdzielni już nie posługują się przedpotopowymi telefonami Nokii - jak Trenkner i Roguska.

Nie przychodzi tu wielu gości.

Suchocka-Roguska: - Robimy to samo, tylko mamy więcej czasu na myślenie.

Ciekawe, że działka pod tytułem "budżet" jest w Polsce mocno sfeminizowana. 80 procent pracowników w ministerialnym departamencie to kobiety. Kasę państwa trzymały wcześniej panie Trenkner i Roguska, dziś wiceministrem odpowiedzialnym za budżet jest Hanna Majszczyk, a dyrektorem departamentu Anna Kęczkowska.

Minister Majszczyk: - Akurat tak się zdarzyło. Przy tym zajęciu liczy się nie tyle płeć, ile wiedza, cierpliwość, uporządkowanie i dbanie o szczegóły.

12

Wszyscy pracownicy departamentu wiedzą, że w biznesie nie ma na nich zapotrzebowania - oni są od wielkich liczb, makroekonomii. Ten, kto zaczyna pracę w departamencie, najczęściej tu zostaje, no, może jeszcze znajdzie posadę w Najwyższej Izbie Kontroli. Za to jego szefowie i wiceministrowie od budżetu zmieniają się niezwykle rzadko - bo są dość rzadkimi specjalistami.

- Odpowiadały panie za ogromne sumy i wszystko to za marną pensję w ministerstwie?

Wasilewska-Trenkner: - Jaką marną? Wynikającą z ustawy!

- Kilka tysięcy złotych?

Wasilewska-Trenkner: - No, to nie są takie złe pieniądze. Kiedyś jako wiceminister dostałam nagrodę za opracowanie budżetu. 6 tysięcy złotych. Musiał to popisać premier. Minister poszedł do niego i mówi: "Podpisz to szybko, to zdążymy jej wypłacić jeszcze w grudniu. Wtedy ona zapłaci 40 procent podatku i budżet mniej straci".